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限制对企业政策扶持


王小鲁

我国过去的产业政策在一些时期、一些方面对促进经济增长与结构调整发挥了积极作用。但这些产业政策过多地以政府选择代替市场选择,而且主要通过减免税、财政补贴、低息贷款、低价供地、低于市场价的能源资源价格等特殊优惠和强刺激手段,以及市场准入限制、项目审批、强制淘汰等行政措施进行技术选择、产业选择、企业规模选择,在相当程度上改变了市场配置资源的规则。由此也带来了诸多负面效应,例如在某种程度上刺激了过度投资,促成或加剧了产能过剩,降低了资源配置效率,弱化了公平竞争原则等。
    由政府进行产业选择的政策,往往无法区分不同企业经济效益的好坏,不能根据各地情况的差别进行因地制宜的变通,基本上是一刀切地将同一选择应用于不同地区、不同企业,抑制了市场竞争优胜劣汰的机制;而且一定几年不变,难以适应市场变化,导致对微观经济效率的不良影响。
    选择性产业政策的刺激与地方政府的GDP冲动和投资饥渴症相结合,所导致的一个结果是各地产业结构高度雷同和地方之间的重复建设、过度竞争,形成大量产能过剩。特别是自本世纪初以来,这种情况日趋严重。加上2008-2010年期间货币过度宽松和地方政府过度投资,使诸如钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业的产能过剩情况愈演愈烈,导致企业利润率大幅下降,企业普遍经营困难的局面。
    进入十二五时期,在国家对七大战略性新兴产业进行重点鼓励的背景下,各地对太阳能、风能等产业一拥而上,迅速导致了这些产业产能严重过剩,程度甚至超过传统产业。在此期间,各地还纷纷推动出台国家级区域重点发展规划,要求授予各种优惠政策。这些区域开发规划尽管也注意到了根据各地特点发挥其区域优势,但产业发展方向仍然具有高度的同质性和重叠性。
    各地也都使用了相似的财税、利率、地价、电价等优惠政策,刺激各自的“重点”产业发展,不可避免地导致了各地在这些产业领域大量重复投资、重复建设。这些情况都说明,沿袭过去的产业政策思维方式已经越来越不能适应新的形势,我国产业政策的指导思想和总体思路都需要进行更新。
    总结过去产业政策的经验教训,我国在十三五时期应当实现产业政策的转型。基本思路应从选择性和特惠式产业政策,转向改善市场环境、规范市场行为、促进公平竞争、完善要素市场,发挥市场机制对资源配置起决定性作用的普惠式政策,以促进产业结构合理化。在此基础上,以补充性的产业政策解决市场失灵问题,包括促进人力资源培育,加强环保和能源替代,继续完善基础设施;也包括在少数看得准而市场未能及时作出反应的领域,可以采取类似两弹一星的机制,通过政府组织和鼓励研发攻关,取得关键突破,然后交给市场,实现产业化发展。

 

(王小鲁,中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员。 )

编辑:朴文